現(xiàn)代化人民城市怎么建
《求是》雜志編輯部
960多萬平方公里的神州大地上，數(shù)百座城市和數(shù)萬個小城鎮(zhèn)星羅棋布，9億多人在其中工作和生活。作為經濟、政治、文化、社會等各方面活動的中心，城市聯(lián)結萬家燈火、關乎國計民生，在黨和國家工作大局中舉足輕重。
2025年7月14日，習近平總書記在中央城市工作會議上發(fā)表重要講話，全面總結新時代以來我國城市發(fā)展取得的歷史性成就，深刻分析城市工作面臨的新形勢，對以城市內涵式發(fā)展支撐現(xiàn)代化人民城市建設作出戰(zhàn)略部署，為做好新時代新征程的城市工作提供了根本遵循。要深入學習貫徹習近平總書記重要講話精神，貫徹落實黨的二十屆四中全會和中央經濟工作會議作出的部署，堅持實事求是、因地制宜，扎實推動城市高質量發(fā)展，向著建設現(xiàn)代化人民城市的目標不斷邁進。
搞清楚當前我國城市發(fā)展所處歷史方位
正確分析判斷形勢，是做好城市工作的重要前提。在這篇重要講話中，習近平總書記作出“兩個轉向”的重大判斷，即“我國城鎮(zhèn)化正從快速增長期轉向穩(wěn)定發(fā)展期，城市發(fā)展正從大規(guī)模增量擴張階段轉向存量提質增效為主的階段”，深刻揭示了我國城市發(fā)展進入新階段的基本特征和內在邏輯，科學標定了我國城市發(fā)展所處的歷史方位。
改革開放以來，我國經歷了世界歷史上規(guī)模最大、速度最快的城鎮(zhèn)化進程，城市發(fā)展波瀾壯闊、成就顯著。40余年間，常住人口城鎮(zhèn)化率從1978年的不足18%躍升至2024年的67%，城鎮(zhèn)人口規(guī)模從1.7億增長到9.4億。特別是新時代以來，以習近平同志為核心的黨中央將城市工作擺在治國理政的重要位置，作出一系列重大部署，推動城市發(fā)展取得歷史性成就?，F(xiàn)在，我國“兩橫三縱”的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局基本形成，城市綜合實力持續(xù)增強，2024年全國有27座城市的地區(qū)生產總值突破1萬億元，平臺經濟、數(shù)字經濟等新業(yè)態(tài)蓬勃興起，“未來之城”雄安新區(qū)拔節(jié)生長。建成全球規(guī)模最大的住房保障體系，城鎮(zhèn)居民人均住房建筑面積超過40平方米，教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、托育等公共服務功能逐步完善，城市供水普及率、燃氣普及率、污水處理率均超過99%，人民生活品質顯著提升。建立多層級多要素歷史文化保護傳承體系，活化利用歷史資源、延續(xù)城市文脈，歷史文化與現(xiàn)代生活相融共生、相得益彰。放眼世界，在我們這樣一個有著14億多人口的發(fā)展中大國實現(xiàn)城鎮(zhèn)化，在人類發(fā)展史上沒有先例。國際社會高度肯定中國城市發(fā)生的巨大變化，認為是中國發(fā)展奇跡的重要內容。
習近平總書記提出的“兩個轉向”，是立足改革開放以來特別是新時代我國城鎮(zhèn)化取得的歷史性成就，對當前我國城市發(fā)展作出的歷史新定位，是在對我國城鎮(zhèn)化和城市發(fā)展規(guī)律、當前狀況和未來趨勢的深刻把握基礎上作出的重大判斷。做好當前和今后一個時期的城市工作，必須從中國式現(xiàn)代化戰(zhàn)略全局的高度，以更加開闊的視野準確把握這一歷史方位之變的重大意義和豐富內涵，更加自覺主動地識變、應變、求變。
“兩個轉向”意味著以城市人口快速集聚、城市空間外延擴張為主要特征的高速增長階段將逐漸成為歷史。我國城市發(fā)展正從“增量時代”邁入“存量時代”，從追求規(guī)模擴張向追求品質提升和結構優(yōu)化轉變，必須更加注重功能完善度、治理精細度、生態(tài)宜居水平、創(chuàng)新活力的有機融合與系統(tǒng)性提升，走出一條中國特色城市現(xiàn)代化新路子。同時也要清醒看到，“兩個轉向”決不代表著我國城鎮(zhèn)化進程和城市發(fā)展已經結束，而是對其提出了新的更高要求。我國城鎮(zhèn)化率仍明顯低于發(fā)達經濟體80%左右的平均水平，城鎮(zhèn)化依然有很大的空間和潛力。未來一個時期，我國城鎮(zhèn)化率仍會繼續(xù)提高。城市發(fā)展進入以存量提質增效為主的階段，實施存量更新、激活存量資源潛力將成為帶動增量投資、拓寬收入來源、提升資產價值的重要途徑，不僅為進一步拉動內需提供重要支撐，也必將為城市高質量發(fā)展注入新動能。
深入理解堅持城市內涵式發(fā)展的重要原則
“杭州為什么能長出‘六小龍’？”“城市更新，如何更宜居、韌性、智慧？”一個個網絡熱議的城市之問，反映了人民群眾對所居城市的功能品質、就業(yè)創(chuàng)業(yè)、生態(tài)環(huán)境等提出的更高期許，背后則體現(xiàn)出對城市內涵式發(fā)展的迫切需求。
內涵式發(fā)展是習近平總書記一直倡導的城市發(fā)展方式。在2015年召開的中央城市工作會議上，總書記就提出推動城市發(fā)展由外延擴張式向內涵提升式轉變。在這篇重要講話中，習近平總書記進一步將“堅持城市內涵式發(fā)展”明確為城市工作的主線，強調要切實把握好“五個轉變”的重要原則，即“轉變城市發(fā)展理念，更加注重以人為本”、“轉變城市發(fā)展方式，更加注重集約高效”、“轉變城市發(fā)展動力，更加注重特色發(fā)展”、“轉變城市工作重心，更加注重治理投入”、“轉變城市工作方法，更加注重統(tǒng)籌協(xié)調”。這“五個轉變”既是對我國城市發(fā)展經驗教訓的深刻總結，也是適應“兩個轉向”重大變化的必然要求，體現(xiàn)了我們黨對城市發(fā)展規(guī)律認識的進一步深化。
為什么要轉變城市發(fā)展理念？理念是行動的先導，城市發(fā)展理念在很大程度上決定著城市發(fā)展成效。過去一段時間，一些地方在城市工作中存在“重物輕人”傾向，對道路、橋梁、建筑等“硬件”投入更多，卻對生態(tài)保護、歷史文化傳承及公共服務等與人相關的“軟件”關注不足，高樓大廈越建越氣派，市民生活的便利度、幸福感卻并未同步提升。必須深刻認識到城市的核心是人，城市工作做得好不好，老百姓滿意不滿意是重要評判標準。要更加注重以人為本，踐行“人民城市人民建、人民城市為人民”的重要理念，更加突出人民的主體地位和發(fā)展的民生導向。關鍵是要抓好“衣食住行、生老病死、安居樂業(yè)”這12個字，將重點放在為人民群眾提供精細良好的服務上，以更大力度投資于人、服務于人，促進人的全面發(fā)展。
轉變城市發(fā)展方式何以重要？要看到，在過去的高速增長階段，我國城市雖然規(guī)?？焖贁U大、建成區(qū)面積快速增加，但同時也產生了一系列問題。比如，一些城市“攤大餅”式盲目擴張，造成資源浪費和環(huán)境惡化；一些地方忽視人口和產業(yè)發(fā)展需求，土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化，引發(fā)土地閑置和低效利用等問題。堅持城市內涵式發(fā)展，就要改變過去那種大量投入、大量消耗的傳統(tǒng)發(fā)展方式，更加注重集約高效，通過優(yōu)化城市功能結構和空間布局、提升資源和空間集約節(jié)約利用水平、推動產業(yè)轉型升級等，實現(xiàn)綠色低碳智慧發(fā)展，提高城市發(fā)展質量和水平。
城市發(fā)展動力從哪里來？在城市發(fā)展早期，土地、勞動力等要素投入，可以推動城市在較短時間內實現(xiàn)快速發(fā)展。但發(fā)展到一定階段后，增長空間收窄，要素邊際收益遞減，如果長期都擠在幾條傳統(tǒng)賽道上，各地就會陷入低效競爭，造成資源浪費。比如，過去一些城市不顧自身實際，盲目跟風上項目、搞重復建設，就帶來了城市風貌“千城一面”、產業(yè)同質化等問題。各地情況千差萬別，城市之間地理環(huán)境、發(fā)展水平、基礎條件等各不相同，理應各有特色、各美其美。“因風吹火，照紋劈柴”，每個城市都要從全國發(fā)展大局和自身資源稟賦出發(fā)，找準定位、各展所長，走好特色化、差異化發(fā)展道路，打造核心競爭力。
城市工作重心往哪里轉？以往，一些城市存在“重建設、輕治理”、“重開發(fā)、輕運營”等問題，對治理體系建設重視不足，導致交通擁堵、環(huán)境污染等“城市病”。習近平總書記反復強調，城市治理要下“繡花功夫”。治理的走線順不順、針腳密不密，決定了城市運行是否更有序、更安全。我國城市總體已經進入“三分建、七分治”階段，治理在城市工作中的分量越來越重。要將工作重心從“建設為主”向“治理為重”轉變，在規(guī)劃設計上更加注重前瞻性協(xié)調性，功能布局上更加注重產城融合，管理服務上更加注重柔性治理、人文關懷，推動城市高質量更新、高水平運營、高效能治理。
城市工作方法怎樣更加注重統(tǒng)籌協(xié)調？城市工作是一個復雜的系統(tǒng)工程，涉及經濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明等各個領域，涵蓋區(qū)域、城市、社區(qū)等各個層次。過去由于系統(tǒng)設計和謀劃不夠，一些城市的管理呈現(xiàn)“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的碎片化特征，造成一些亂象。要把城市作為有機生命體系統(tǒng)謀劃，加強各領域、各環(huán)節(jié)、各主體統(tǒng)籌，打破條塊分割和部門壁壘，既避免“單兵作戰(zhàn)”又防止“多龍治水”，使政府、市場、社會、市民更好形成建設合力，運轉和諧有序。
準確把握優(yōu)化現(xiàn)代化城市體系的方向和路徑
改革開放特別是新時代以來，眾多千姿百態(tài)的城市蓬勃生長，一些城市集群相繼出現(xiàn)并發(fā)展壯大，城市間的聯(lián)系日益緊密，逐漸形成了以城市群和都市圈為骨架、以大中小城市和小城鎮(zhèn)為節(jié)點的城市體系。當前，我國經濟發(fā)展的空間結構正在發(fā)生深刻變化，人口在城市間流動規(guī)模持續(xù)擴大、結構日益多元，對構建一個空間分布更加均衡、互聯(lián)互通更加順暢的現(xiàn)代化城市體系，提出了更為迫切的要求。習近平總書記在這篇重要講話中提出“著力優(yōu)化現(xiàn)代化城市體系”的任務，并從發(fā)展現(xiàn)代化城市群和都市圈、促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展等方面作出部署，明確了不同規(guī)模不同層級城市的發(fā)展方向和路徑。
城市群是城市發(fā)展到成熟階段的高級空間組織形式。在現(xiàn)代化進程中，產業(yè)和人口向優(yōu)勢區(qū)域集中，形成以城市群為主要形態(tài)的增長動力源，進而帶動經濟總體效率提升，這是經濟規(guī)律，也是城市發(fā)展規(guī)律。近年來，我國城市群和都市圈不斷發(fā)展壯大，19個城市群承載全國75%的人口、貢獻了85%左右的國內生產總值，在引導人口和要素合理布局、帶動經濟社會發(fā)展和人民生活改善等方面發(fā)揮了重要作用。同時，也面臨城市群內部聯(lián)系不夠緊密，部分超大特大城市功能過度集聚、對周邊的輻射帶動作用發(fā)揮不夠等問題。著眼于提高城市對人口和經濟社會發(fā)展的綜合承載能力，習近平總書記強調要發(fā)展組團式、網絡化的現(xiàn)代化城市群和都市圈。“組團式”強調多中心、分功能的組團布局，旨在避免單中心城市發(fā)展模式帶來的資源過度集中和生態(tài)環(huán)境壓力；“網絡化”注重城市群內部各城市之間的互聯(lián)互通和協(xié)同發(fā)展。“組團式”是“網絡化”的空間基礎，“網絡化”是“組團式”的功能紐帶，二者相輔相成，可以更好優(yōu)化資源配置、提升整體效率。
優(yōu)化現(xiàn)代化城市體系，要把京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)城市群打造成世界級城市群，推動成渝、長江中游城市群等成為高質量發(fā)展增長極，增強中西部和東北的城市群、都市圈對區(qū)域協(xié)調發(fā)展的支撐作用。在城市群內，要加強產業(yè)鏈協(xié)作，構建跨行政區(qū)合作發(fā)展新機制；城市群之間，要優(yōu)化產業(yè)分工和空間聯(lián)系，在實現(xiàn)協(xié)同發(fā)展的同時更好輻射帶動周邊地區(qū)發(fā)展。都市圈是城市群內部以超大特大城市或輻射帶動功能強的大城市為中心、以1小時通勤圈為基本范圍的城鎮(zhèn)化空間形態(tài)。在這方面，要支持有條件的地方推進同城化發(fā)展，深化經濟區(qū)與行政區(qū)適度分離改革，促進通勤便捷高效、產業(yè)梯次配套、公共服務便利共享。
縣城是我國城市體系的重要組成部分，是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關鍵支撐。截至2021年底，我國1472個縣城的常住人口為1.6億人左右，394個縣級市的城區(qū)常住人口為0.9億人左右。近年來，農村勞動力轉移更是呈現(xiàn)出鮮明的“就近化、就地化”趨勢，縣城或縣級市城區(qū)成為其首選地。在這篇重要講話中，習近平總書記明確要求分類推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設，促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展。要統(tǒng)籌縣城生產、生活、生態(tài)、安全需要，推進縣城補短板強弱項，提升縣城發(fā)展質量，促進農業(yè)轉移人口就近城鎮(zhèn)化。堅持突出特色、錯位發(fā)展，統(tǒng)籌培育本地產業(yè)和承接外地產業(yè)轉移，重點發(fā)展比較優(yōu)勢明顯、帶動能力強、就業(yè)容量大的產業(yè)，推動以產興城、以城促產、以業(yè)聚人。良好的基礎設施和公共服務是縣城“留住人”的重要保障，要促進縣城市政公用設施、公共服務設施、環(huán)境基礎設施提檔升級，實現(xiàn)公共設施能力與常住人口規(guī)?；酒ヅ?，更好滿足農民到縣城就業(yè)安家需求和縣城居民生產生活需要。
全面落實現(xiàn)代化人民城市建設的重點任務
北京通州，大運河畔，城市綠心森林公園與千年運河文脈交相輝映，地下綜合管廊與海綿城市系統(tǒng)為安全保駕護航，科技創(chuàng)新與數(shù)字經濟在充滿設計感的樓宇間澎湃涌動……融合古今智慧的北京城市副中心生機勃發(fā)，正在著力打造中國式現(xiàn)代化進程中的城市發(fā)展樣板。
城市是現(xiàn)代化建設的重要載體、人民幸福生活的重要空間?，F(xiàn)代化人民城市什么樣、如何建？習近平總書記在這篇重要講話中從創(chuàng)新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧六個維度勾勒出其綜合特質，并系統(tǒng)部署了建設“富有活力的創(chuàng)新城市”、“舒適便利的宜居城市”、“綠色低碳的美麗城市”、“安全可靠的韌性城市”、“崇德向善的文明城市”、“便捷高效的智慧城市”等重點任務，明確了建設現(xiàn)代化人民城市的著力點。
“創(chuàng)新”強調城市發(fā)展動能的轉換。創(chuàng)新是城市活力之源、發(fā)展之基。我國城市發(fā)展正處于從依賴土地、勞動力、資金等要素驅動轉向以科技創(chuàng)新、制度創(chuàng)新為核心驅動力的關鍵時期。習近平總書記指出：“推動城市高質量發(fā)展，必須把創(chuàng)新作為第一動力。”要堅持因城施策，精心培育創(chuàng)新生態(tài)，激發(fā)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力，統(tǒng)籌推進傳統(tǒng)產業(yè)改造升級、新興產業(yè)培育壯大、未來產業(yè)布局建設，在發(fā)展新質生產力上不斷取得突破。完善以需求為導向、以項目為牽引的城市更新體制機制，構建可持續(xù)的城市建設運營投融資體系。開放是促進城市繁榮發(fā)展的重要路徑，這些年越來越多的中國城市以開放激發(fā)出澎湃活力。要充分發(fā)揮城市在國內國際雙循環(huán)中的樞紐作用，不斷提升開放合作水平。
“宜居”強調城市人居品質的提升。“城，所以盛民也”。一座城市如何才能宜居？關鍵，是要把讓群眾生活更舒適便利的理念有機融入城市規(guī)劃建設管理的血脈里、體現(xiàn)在每一個細節(jié)中。面對人口老齡化加劇、城市流動人口增多等情況，城市住房、基礎設施、公共服務等都要與人民生活需求實現(xiàn)更精準的適配。比如，老舊小區(qū)加裝電梯、增設停車位，口袋公園“見縫插針”，居家適老化改造……功夫下在細微處，老百姓的感受就會更真切，城市就能留住他們的“身”和“心”。要堅持人口、產業(yè)、城鎮(zhèn)、交通一體規(guī)劃，逐步破除傳統(tǒng)的產業(yè)、居住、商業(yè)等功能分隔模式。當前房地產供需關系發(fā)生重大變化，人們的住房需求總體上已從“有沒有”轉向“好不好”。要加快構建房地產發(fā)展新模式，建設安全、舒適、綠色、智慧的“好房子”，優(yōu)化和完善住房供應體系，更好滿足群眾剛性和多樣化改善性住房需求。要適應人口和需求結構變化，大力發(fā)展生活性服務業(yè)，加強教育資源前瞻性布局，實施醫(yī)療衛(wèi)生強基工程等，牢牢兜住民生底線。
“美麗”強調城市的綠色轉型。據聯(lián)合國人居署統(tǒng)計，城市雖只占地球表面不到2%的面積，卻消耗了全世界78%的能源，超過60%的溫室氣體排放來自城市地區(qū)。作為資源能源開發(fā)利用強度大、污染排放集中、生態(tài)環(huán)境問題突出的區(qū)域，綠色低碳轉型是城市可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。要把保護城市生態(tài)環(huán)境放在更加突出的位置，在推進城市空氣治理提質工程、加強飲用水源地保護等方面采取更主動、更有效的措施，為市民營造干凈整潔有序的生產生活空間。城市生態(tài)是一個有機整體，降碳減污擴綠協(xié)同增效至關重要。要積極開展低碳城市建設，持續(xù)推進垃圾分類、“光盤行動”等，保護城市河湖水系、濕地和水環(huán)境，合理打造生態(tài)公園等城市景觀，使居民在城市中享受人與自然和諧共生的綠色生活。
“韌性”強調城市的安全底線。城市人口、資源、經濟社會活動高度密集，安全風險也相對集中，特別是近年來極端氣候頻發(fā)，部分老建筑、老設備難以應對復雜風險，一些突發(fā)自然災害超出地下管網等基礎設施的承載能力，高層建筑還存在消防等方面的安全隱患，迫切要求建設安全可靠的韌性城市。在“硬件”方面，要推進城市基礎設施生命線安全工程建設，統(tǒng)籌城市防洪體系和內澇治理，增強高空消防能力，加強“平急兩用”公共基礎設施建設，構筑具有強大抵御力的城市設施體系。在提高“軟件”韌性方面，要把風險防控有機嵌入城市管理系統(tǒng)，加強應急指揮、處置和救援體系建設，切實維護城市公共安全。
“文明”強調城市的文化魅力和精神內核。城市作為文明的載體，本身也是一種文化生命體，建設崇德向善的文明城市是提升城市生命力的內在要求。要堅決落實習近平總書記提出的“老城不能再拆”、“要像愛惜自己的生命一樣保護好城市歷史文化遺產”等重要要求，完善歷史文化保護傳承體系，加強歷史文化名城、街區(qū)、村鎮(zhèn)有效保護和活態(tài)傳承，保護城市獨特的歷史文脈、人文地理、自然景觀。城市是文化設施、資源、人才的聚集地，一流城市之所以能吸引人、聚攏人，最深層的因素就是文化和精神的力量。要用好公共圖書館、博物館等公共文化設施，創(chuàng)新拓展城市書房、文化驛站等新型公共文化空間，組織開展“書香中國”等群眾性文化活動，擴大高品質公共文化服務供給。重視城市文化軟實力建設，大力弘揚社會主義核心價值觀，推動形成與現(xiàn)代化人民城市相適應的思想觀念、文明風尚、行為規(guī)范，提高市民文明素質，塑造彰顯文化底蘊和獨特氣質的城市精神。
“智慧”強調城市數(shù)智化治理水平的提高。隨著人口和產業(yè)持續(xù)向城市集聚，經濟社會場景日益復雜多變，城市治理面臨的問題越來越多樣化、動態(tài)化、復雜化。習近平總書記指出，要堅持以城市居民需求為導向，順應數(shù)智化趨勢，創(chuàng)新治理理念、模式、手段，強化科技支撐，不斷提升城市治理智慧化精細化水平。要堅持黨建引領和依法治理，調動人民群眾參與城市治理的積極性、主動性、創(chuàng)造性，有效吸納快遞小哥、網約車司機、外賣騎手等新就業(yè)群體參與。推動城市治理重心和配套資源下沉，將智慧服務更多投向就醫(yī)、出行、養(yǎng)老、托育等高頻事項，使智慧城市成為提升治理能力、優(yōu)化公共服務的重要載體。
現(xiàn)代化人民城市的宏偉藍圖已經繪就。進一步把思想和行動統(tǒng)一到黨中央決策部署上來，加強黨對城市工作的全面領導，提高城市工作本領，保持定力、久久為功，就一定能不斷開創(chuàng)我國城市發(fā)展新局面，為中國式現(xiàn)代化提供強勁動力和堅實支撐。
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